¿Cuáles son los cambios regulatorios que se vienen en materia petrolera?

Sinopec derrumbó su producción en un 50 por ciento. El año pasado, invirtió un 60 por ciento menos de lo que había pautado y perforó un solo pozo nuevo. A partir de este caso testigo, el Gobierno Provincial está estudiando un cambio en la regulación del sector para generar más previsibilidad en el horizonte de inversiones, quitándole discrecionalidad a las operadoras. La idea de fondo es que el problema puntual de una operadora no haga tambalear a todo el sector.

Por Sebastián
Premici

La empresa Sinopec derrumbó su producción en un 50 por
ciento entre 2010 ?año en que consiguió la prórroga de sus contratos hasta
2027- y el año pasado. Es decir que pasó de una producción de 2.047.008 metros
cúbicos a un poco más de un millón el año pasado. La situación de la operadora
china abre una serie de interrogantes. ¿Por qué ocurrió esta caída de la
producción, aparejada a una abrupta disminución de las inversiones y despidos?
¿Qué establecía la ley de prórroga de 2010 y qué modificaciones podrían
realizarse de cara a futuras negociaciones? ¿Qué busca Sinopec? ¿Vender sus
áreas en el país o forzar a una nueva prórroga? Cualquier respuesta posible
también debería ser leída en clave geopolítica. China se convirtió, en los
últimos años, en un socio estratégico de la Argentina y lo seguirá siendo en el
actual contexto nacional.

Las inversiones en el sector petrolero no se establecen de manera anual sino por quinquenio (5 años) o lo sumo, por bloques de tres años. El otro dato a tener en cuenta es que, por regla general, las prórrogas se negocian varios años antes de que finalicen las concesiones por el mismo objetivo de previsibilidad. Los dólares que se invierten en un nuevo pozo, tardan varios años en repagarse.

Por lo tanto, la provincia de Santa Cruz tiene ante sí un
caso emblemático que será el puntapié para establecer nuevas condiciones a la
hora de licitar ?o renovar- áreas petroleras que permitan fijar un horizonte
claro y pautado de inversiones sostenidas en el tiempo, que beneficie tanto a
las operadoras como al Estado, dueño del recurso.

Discrecionalidad

En 2010, Sinopec negoció la prórroga de sus áreas dentro
de la provincia; en aquel entonces, la Legislatura local sancionó la Ley 3129
para extenderle sus operaciones hasta el 2027. Primer dato: si bien existía una
ley marco para las prórrogas como la Ley 3117 (con especificaciones claras
los funcionarios de entonces decidieron una suerte de legislación adhoc para el
caso de Sinopec; lo mismo ocurrió con otras concesiones.

La empresa china consiguió la prórroga de 15 áreas, por
lo tanto debía fijarse un plan de inversiones por cada una de ellas, según
establecía la Ley 3117. Pero ocurrió lo contrario: la norma adhoc 3129 le
permitió establecer un “total de inversiones por las 15 áreas” sin especificar
mínimos de erogación por período o área. La letra chica de esa renegociación es
clave para comprender la actual situación de la compañía.

Para el período 2010-2027, Sinopec debía invertir 1931 millones de dólares por el total de áreas, inversión que no fue suficiente para sostener el ritmo de producción y la contratación de mano de obra. ¿Qué hizo la empresa? En los primeros cuatro años concentró el 70,46 por ciento de la inversión total, erogación que no fue distribuida de manera equitativa sino que aproximadamente 1500 millones se concentraron en sólo 4 áreas, según el sumario administrativo resuelto por el Instituto de Energía. En el caso de Bloque 127, Cerro Overo y El Cordón hubo cero perforaciones entre 2009 y 2019.

Dentro del período analizado, el pico de producción
ocurrió en 2012, con 129 pozos perforados. Desde entonces, la producción y la
exploración de nuevos pozos no ha dejado de caer. En 2013, la empresa perforó
94 pozos, 79 al año siguiente, mientras que en 2015 cayeron a 31. En 2019, sólo
perforó un pozo.

Lo paradójico de esta situación es que la operadora
invirtió no sólo lo que había estipulado en 2010 sino que sobrepasó ese número
en más de 300 millones de dólares. Entre 2010 y 2019, Sinopec desembolsó 2.256,8
millones de dólares, un 16,82 por ciento más que lo previsto en el contrato
original.

Si se invirtió más de lo pautado, ¿cómo se explica la
situación de crisis que pone en jaque la estabilidad laboral en el sector? El
problema de fondo es que la mayor parte de esa inversión se concentró en sólo 4
áreas y fue ejecutada en su mayoría en los primeros años de la prórroga, tal
como determinó el IESC. Por ejemplo, el año pasado invirtió 31,4 millones de
dólares, un 60 por ciento menos de lo que estaba previsto.

Entonces, la incógnita que se genera, para pensar en un
posible nuevo marco regulatorio, es la siguiente: ¿cómo manejar o gestionar las
inversiones para las nuevas concesiones o prórrogas? El objetivo del Gobierno
provincial es que las operadoras dejen de manejarse de manera tan discrecional.

Tampoco puede obviarse del análisis de la crisis que
envuelve a Sinopec lo sucedido durante la vigencia de la Alianza Cambiemos,
donde hubo una clara señal de desinversión en todo lo que no fueran recursos no
convencionales o Vaca Muerta. Todas las petroleras desinvirtieron en la
provincia. Panamerican Energy (British Petroleum y Bridas Corporation, que a su
vez está integrada por el grupo Bulgheroni y la china CNOOC) redujo su
producción en un 29 por ciento (2010-2019) y lo mismo ocurrió con YPF.

La empresa con mayoría estatal pasó de una inversión de
1028 millones de dólares en 2015 a solamente 274 millones en 2018, es decir un
derrumbe del 73 por ciento. La desinversión registrada durante la Alianza
Cambiemos estuvo acompañada por una merma en la producción de crudo en la
Cuenca del Golfo San Jorge del 17 por ciento, aproximadamente. Al poner la lupa
sólo en Santa Cruz, esa caída fue del 20 por ciento.

Este nivel general de desinversión repercutió
directamente en la estabilidad laboral del sector. En diciembre de 2015 había
10.395 trabajadores petroleros en la provincia mientras que al segundo
trimestre del 2019 (último dato desagregado del Ministerio de Trabajo de la
Nación) eran 6953. Se destruyeron 3442 puestos directos.

Cartas sobre la
mesa

La empresa china continúa con la amenaza de despedir a
más de un centenar de trabajadores, en un sector que ya fue duramente golpeado
por el contexto de desinversión durante la Alianza Cambiemos.

En su defensa, Sinopec reafirma que ya invirtió 2200
millones de dólares, por ende, lo establecido en la Ley provincial 3129 ya
estaría saldado. Visto desde una planilla de Excel, como le gustaba decir al ex
ministro de Energía Juan José Aranguren, esto efectivamente es así. Sin
embargo, en ningún lugar del mundo se puede hacer política económica /
productiva (ni social) desde una planilla de cálculo, ni guiados por variables
netamente contables. ¿Cuál será el horizonte para los 7 años que le quedan de
concesión?

Desde el Gobierno provincial sostienen que en función de la Ley 17.319 (Ley de Hidrocarburos la empresa china estaría obligada a invertir los máximos recursos posibles para asegurar la máxima producción, algo que dejó de hacer hace varios años. Es decir, no importa si ya cubrió “su cuota” sino que estaría obligada a seguir invirtiendo para extraer la mayor cantidad de crudo posible.

El artículo 31 de dicha norma sostiene lo siguiente:
“Todo concesionario de explotación está obligado a efectuar, dentro de plazos
razonables, las inversiones que sean necesarias para la ejecución de los
trabajos que exija el desarrollo de toda la superficie abarcada por la
concesión, con arreglo a las más racionales y eficientes técnicas y en
correspondencia con la característica y magnitud de las reservas comprobadas,
asegurando la máxima producción de hidrocarburos compatible con la explotación
adecuada y económica del yacimiento y la observancia de criterios que
garanticen una conveniente conservación de las reservas”.

Este inciso de la normativa vigente podría marcar las
pautas para un nuevo esquema legal en la provincia, u obligar a Sinopec a
incrementar sus inversiones.

La empresa china es una de las más grandes del país
asiático. ¿Cuál es su objetivo en la Argentina? A pesar de que concentró el 70
por ciento de sus inversiones en los primeros años de la prórroga y derrumbó su
producción en un 50 por ciento, tal como fue explicado en estas páginas, entre
2017 y 2018 anotó (¿contablemente?) una suba de sus reservas.

Cualquier “lego” en la materia podría preguntarse lo
siguiente: ¿cómo es posible que hayan aumentado las reservas si bajó la
producción y la inversión? Y si efectivamente aumentaron, ¿por qué no
extrajeron más crudo?

Las “reservas” son una medida económica; representan la
cantidad de dinero que una operadora podría obtener en el tiempo. Entonces,
¿por qué anotaron un aumento? Una respuesta posible podría ser que la compañía
pretende vender sus áreas ?las interesadas serían CGC e Interoil- o que quiere
negociar una nueva prórroga con el Gobierno provincial. Su carta es que ya
invirtió un 16 por ciento más de lo que se había establecido en 2010. Sobre esa
base, y por los inconvenientes generados con la prórroga de 2010, la provincia
apuesta a modificar la legislación vigente para regular a todo el sector y
generar mayores condiciones de previsibilidad.

Actualización

El Gobierno Provincial tiene un objetivo central: lograr que en cada nueva concesión quede establecido un horizonte pautado de inversiones que no haga tambalear a todo el sector por problemas puntuales o coyunturales de una operadora.

La madurez de la Cuenca del Golfo San Jorge permite
establecer con precisión cuántos metros cúbicos de crudo podrían sacarse por
día en cada nuevo pozo. Con este nivel de precisión ?informe que está en su etapa
final de elaboración- se podría establecer, en cada nuevo contrato, cuántos
pozos nuevos podrían hacerse en 10 años. ¿De qué serviría esto? Evitar la
discrecionalidad dispensada por Sinopec, que en 2019 perforó solamente un pozo
nuevo.

Por otro lado, si la inversión en el sector se establece
por quinquenio o en bloques de tres años, se está pensando en garantizar
porcentajes mínimos de inversión (quizás un 30 por ciento por período) para
evitar la concentración de recursos en los primeros años de la prórroga. ¿Qué
se obtendría? La estabilidad laboral en el sector durante la totalidad de la
concesión.

Otro de los posibles cambios (para todas las nuevas
prórrogas y no sólo en el caso de Sinopec) apuntará a evitar que las operadoras
puedan pasar, contablemente, inversiones de un período a otro. Esto iría de la
mano del piso mínimo de inversión por cada período.

Además, las erogaciones pautadas deberían discriminarse por área y no de manera global como ocurrió con la empresa china. ¿Cuál es el objetivo de este posible cambio? El Estado provincial podría recuperar aquellas áreas que sean consideradas “poco rentables” y colocarlas a licitación para que otras empresas, quizás más pequeñas, continúen con la operación con un esquema diferencial de inversiones y condiciones laborales.

También podría regularse el rubro “otras inversiones”,
donde las operadoras suelen esconder el pago de indemnizaciones por despidos.
Muchas veces ocurre que en los balances dicha categoría aparece
sobredimensionada; por lo tanto, se trabaja sobre la idea de que “otras
inversiones” no supere el 10 por ciento de la inversión total.

El objetivo de máxima es que exista previsibilidad en el horizonte de inversiones a largo plazo; es decir que el Estado provincial tenga las herramientas necesarias para auditar la evolución de esos desembolsos ?claves para sostener la producción y los ingresos por regalías-y que haya estabilidad en la cantidad de obreros en el sector. “Que el problema de una operadora no tire abajo la producción ni desestabilice a la industria”. Por ahí avanza la cuestión.

Claves

*La empresa Sinopec derrumbó su producción en un 50 por
ciento entre 2010 y 2019.

*Desde su prórroga en 2010, invirtió 2.200 millones de dólares
que no alcanzaron para mantener los niveles de producción y la estabilidad
laboral.

*Del total invertido, el 70 por ciento se concentró
durante los primeros años de la prórroga y el 75 por ciento fue destinado sólo
a 4 áreas.

*Sobre la base de esta situación, la provincia de Santa
Cruz está pensando en un nuevo esquema legal para las prórrogas de concesiones,
que sirva para regular a todo el sector.

*El objetivo será mantener un horizonte previsible de
inversiones en el largo plazo para garantizar la estabilidad laboral y el nivel
de inversiones que repercute en las regalías que recibe la provincia.

*Entre los cambios que se estudian está la posibilidad de
fijar pisos mínimos de inversión -30 por ciento- por cada período (bloques de 3
o 5 años).

*También se especificará que en los contratos las
inversiones deben quedar discriminadas por área, tal como establecía la Ley 3.117.

*Se fijará un límite para el rubro “otras
inversiones”, utilizado por las operadoras para esconder los despidos vía
pago de indemnizaciones.

*El objetivo de fondo del Gobierno Provincial es que el
problema puntual de una operadora no desestabilice todo el sector petrolero.